王世伟 孙振武 刘波 2008年05月27日 21:02
如何应对大灾大难，已经成了世界上任何一个灾害频发的国家不得不面对的重大课题。每一次大灾大难都是对一个国家、一个民族的综合考验。研究外国的大灾大难面前的应急动员，必将给我们带来诸多思考与启示。
启示之一：必须真正打破条块分割的应急动员管理体系
近年来，世界许多国家，如俄、日、法、韩等国都纷纷调整体制，从战略上、根本上寻求应对办法；不少国家效仿美国，成立强力的部级机构去统率安全减灾应急任务。美国在20多年前就以“联邦紧急事务管理局”（FEMA）跨过了分隔管理方式，加强了安全减灾应急综合管理：“9•11”之后成立了“国土安全部”，统率全美安全减灾应急综合任务。
美国的救灾工作是自下而上进行的，第一反应是地方政府紧急预案，如果灾害进一步扩大，地方政府就会向联邦发出救援请求，随后，联邦紧急救援署进行搜救工作，并且供应电力、食品、临时避难所等基本物资。当美国政府进行大规模救灾行动时，他们的首选合作目标就是美国红十字会。同时，各种社会公益救助组织也会在第一时间赶到受灾现场。我国政府是自上而下的控制体系。在应急动员中，实际上也形成了一个自上而下的动员体系。这个体系中，需要自上而下，层层动员，致使距离灾害越近的基层政府反而“自主适应性”应急动员越不及时。因此，必须建立有效的激励机制，确保每一级政府都能在自己的职责内对突发灾害作出最快速的应对。该体系包括5个内容和功能不同的系统，即指挥调度、处理实施、人财物资源保障、信息管理和决策辅助。该体系中某个系统的组成人员来自不同行业部门，因此需要协调和协同作战。要保证整个体系的高效运行，必须有相应的管理机制，即用于处理巨灾的相应措施和规章制度。
美国大灾大难面前，一般都会出现三种力量，即警察、消防和红十字会，他们按照自己的职责井然有序地分别展开维持秩序、抢救和救援、后勤服务工作。俄罗斯对于突发公共卫生事件的应急管理，同样也采取法制化的手段，出台了统一的《紧急状态法》，并且组建了紧急事务部，这个部门不仅具备行政管理功能，更是一个拥有航空、工程、通讯、交通、生物和化学等各种应急设施和专业应急处置队伍的行动机构。我国政府中的应急动员体系带有明显的协调性、统筹性，应急动员机构平常较为松散，只是在大灾大难来临前才紧急转为一个权威性机构，代表政府协调各部门应对灾害的事务。
因此，必须统筹国家应急管理机构、国防动员委员会、民间团体、红十字会之间的协调关系，统筹军队、公安、地震、消防、交通等部门在应急动员方面的职责关系，防灾救灾指挥机构，在政府主导的情况下发动社会力量，也就很难使区域间形成强有力的应急救援网络体系，切实解决民间组织有劲使不上或者组织无序的状况。
美国虽然理论上联邦政府不能向地方政府发号施令，但是一旦发生大范围、区域性的重大事件，国家就会宣布进入紧急状态，用特别的法律授权来采取各种应急措施，比如封路、停运等等。日本根据地震后修订的《灾害对策基本法》和《地震防灾对策特别措施法》，国家防灾体系和地方公共团体防灾体系得以强化，基层地方政府可直接向总理大臣汇报受灾情况。 与此同时，应急动员体系仅仅领先协调和权利动作是远远不够的。必须坚决贯彻执行》《应急状态法》，并抓紧时间根据实际执行情况进行修订和完善。
启示之二：必须切实优化动态适时的应急动员管理机制
在应对灾害时，美国有着比较完善的应急动员管理机制。据悉，美国兰德公司曾专门为美国FEMA设计了突发巨灾应急管理框架。该框架将地震等自然巨灾的应急管理机制分为运行机制、预警机制、紧急处置机制、善后协调机制和评价机制等五部分。运行机制是为处理整个巨灾提供日常和紧急状态下的保障；评价机制贯穿整个应急管理过程之中；而预警、处置和善后协调则是应急响应，救灾和重建的实际工作过程。
